Клуб «Валдай»

84 подписчика

Свежие комментарии

  • Николай Коробков
    Это про какую дистанцию в метро, здесь написано? Куча роликов где уплотнители в вагоны работают.Жить по-японски? ...
  • valerij
    Мы лучше других знаем, чего ожидать от наших "друзей" из Средней Азии и что-то на положительные эмоции это не настраи...Центральная Азия:...
  • valerij
    Эфиопам не выстоять против арабов.Египет и Эфиопия:...

Пандемия COVID-19: стресс для единства Европейского союза

Пандемия COVID-19: стресс для единства Европейского союза

Дискуссии о том, чего (не) сделал Евросоюз, чтобы преодолеть пандемию и её последствия, свидетельствуют о том, что эксперты, политики, граждане продолжают страдать от разрыва между способностями ЕС и ожиданиями от него. Как ни парадоксально, критика свидетельствует об успехе Евросоюза, который смог сформировать рефлекс апеллирования к себе в любой сложной ситуации. Но в этом есть и опасность, пишет Татьяна Романова, доцент кафедры европейских исследований СПбГУ.

Только ленивый в предыдущем году не высказался о том, каким стрессом для единства Евросоюза стала пандемия. Действительно, 27 стран Старого Света (как, впрочем, и другие) испытали немало сложностей. Зачастую действия Евросоюза запаздывали, результаты были субоптимальны, а на авансцену выходили страны-члены. Некоторые из них (например, Германия) продвигали общие для всех членов ЕС решения, другие действовали сугубо в национальных интересах (например, Чехия в истории с масками в начале эпидемии или Венгрия в процессе вакцинации). При этом средства массовой информации, особенно в странах, настроенных критично к Евросоюзу, в том числе в России, охотно освещали провалы институтов Евросоюза и односторонние действия отдельных стран-членов.

Противодействие пандемии на уровне Евросоюза можно свести к трём трекам: медицина, свобода передвижение и экономика. Рассмотрим динамику односторонности (стресса для единства ЕС) и солидарности в каждом из них.


Первый трек поначалу состоял из кризисного реагирования (поставки средств индивидуальной защиты (СИЗ), обеспечение аппаратами ИВЛ, помощь медицинских специалистов). Затем сюда добавилось снабжение вакцинами населения Евросоюза. Именно на этом треке действия Евросоюза вызвали наибольшую критику с точки зрения стресса для единства ЕС. На начальном этапе страны-члены не только не оказали друг другу помощь, но и стали блокировать поставки СИЗ друг другу, а случай конфискации помощи Италии в Чехии взорвал медиапространство. Европейские институты первоначально никак не вмешивались в процесс, страны ЕС остались один на один с теми системами медицины и гражданской безопасности, которые они создали. С опозданием был задействован механизм гражданской защиты Евросоюза: он дал канал поставок СИЗ и помощи национальным системам здравоохранения. Например, Австрия, Германия и Люксембург предоставили места в больницах пациентам из соседних Бельгии, Голландии, Франции и Италии. Польша, Румыния и Германия также направили специалистов в Италию. Однако эти акции носили ограниченный и символический характер и были проведены после, например, того, как в Италию поступила помощь из Китая и России.

Европейская комиссия попыталась учесть полученные уроки и сыграть на опережение с покупкой вакцин для всех граждан ЕС. Были проведены жёсткие переговоры с производителями, законтрактованы миллионы доз, для оплаты использовался Механизм экстренной помощи. Однако медленное производство вакцин, проблемы с логистикой, приоритет цене контрактов, а не скорости переговоров и необходимость распределения вакцины по всем странам-членам привели к отставанию от планируемого графика вакцинации. В результате во многих странах Евросоюза возникли дискуссии о том, не было бы эффективнее организовать поставки вакцины на национальном уровне. Споры вызвала и справедливость принципа распределения вакцины между странами ЕС. Наконец, не последнюю роль сыграло то, что Венгрия не стала дожидаться авторизации Европейского агентства по лекарственным средствам и начала самостоятельно использовать вакцины России и Китая.

Итог медицинского трека – постоянное запаздывание наднационального регулирования с последующими символическими акциями. Даже поначалу успешная закупка вакцины обернулась задержками на этапе реализации.


Второй трек противодействия пандемии в ЕС – это сохранение свободы передвижения граждан Евросоюза по его территории, наиболее яркого и понятного для всех жителей ЕС символа интеграции. В марте 2020 года страны Евросоюза самостоятельно одна за другой стали восстанавливать контроль национальных границ, чтобы ограничить распространение заболевания. При этом поначалу игнорировались шенгенские нормы, предписывающие странам через 10–20 дней после введения ограничений чётко обозначить угрозы, обуславливающие закрытие границ, и сроки рестрикций. Это стало яркой иллюстрацией односторонности действий стран-членов.

Однако здесь первоначальный стресс для Евросоюза был довольно быстро устранён. С одной стороны, этому способствовали активные действия Еврокомиссии. Уже в марте 2020 года она обозначила, что границы должны быть открыты для тех, кто их пересекает регулярно для целей работы, воспользовавшись отсылкой к фундаментальным, экономическим, аспектам интеграции. Затем в мае 2020 года Комиссия предложила пакет рекомендаций по согласованной отмене контроля границ. С другой стороны, отдельные страны-члены достигли соглашения о восстановлении свободы передвижения через свои границы (Германия, Австрия, Швейцария, Франция и Бенилюкс, страны Балтии). В результате контроль внутренних границ в шенгенском пространстве был прекращён уже в июне 2020 года.

Впоследствии отдельные страны ЕС возвращались к нему только на ограниченное время и в соответствии с нормами законодательства ЕС. При этом к октябрю 2020 года Совет согласовал рекомендации о порядке введения и снятия пограничного контроля внутри шенгена в зависимости от уровня эпидемиологической опасности. Наконец, в марте 2021 года Комиссия предложила систему так называемых зелёных сертификатов, которая должна позволить восстановить свободу передвижения внутри ЕС для целей отпуска (и таким образом поддержать экономику стран юга ЕС).

В итоге на втором треке первоначальный стресс для единства ЕС в виде закрытия внутренних границ был быстро купирован в пользу согласованного подхода и выполнения норм законодательства ЕС, а существующие правовые лакуны – заполнены.


Третий трек – экономический. Он заключается в стимулировании экономики для преодоления катастрофического спада и восстановления занятости и роста. Действие пандемии на экономику стран-членов разнится, но для всех них пандемия стала крупнейшим потрясением рынков со времён Второй мировой войны.

На этом треке мобилизация Евросоюза прошла довольно быстро, а действия будут иметь наиболее далеко идущие последствия. Во-первых, Евросоюз мобилизовал средства бюджета 2020 года, в том числе в рамках программ региональной помощи. Во-вторых, странам ЕС были предоставлены кредитные средства в размере 450 миллионов евро для восстановления занятости, поддержки малого и среднего бизнеса и государств ЕС. В-третьих, были ослаблены критерии макроэкономической дисциплины, что позволило странам ЕС превысить установленные потолки дефицита государственного бюджета. В-четвёртых, Европейский центральный банк использовал накопленный ранее опыт и интенсифицировал выкуп облигаций стран-членов, для того чтобы снизить давление рынка на национальные государственные финансы. По сравнению со средствами, выделенными США или отдельными странами ЕС, программа Евросоюза имела ограниченный характер. В то же время по максимуму использовались регулятивные компетенции ЕС.

Однако наибольших успехов институтам Евросоюза в согласии со странами ЕС удалось достичь на треке долгосрочного стимулирования экономического развития. С одной стороны, было преодолено табу на согласованное заимствование Евросоюзом на рынке: на период 2021–2027 годов создаётся фонд восстановления «Новое поколение ЕС» размером 750 миллиардов евро (из них 312,5 миллиарда будет потрачено на невозвратные гранты странам-членам). Переговоры по этой инициативе были драматичны, сталкивались страны – чистые вкладчики и реципиенты бюджета ЕС. Дискуссии затянулись на месяцы, но это вполне сравнимо с тем, сколько обычно длится утверждение долгосрочного бюджета в ЕС. С другой стороны, Еврокомиссия под руководством фон дер Ляйен воспользовалась кризисом для перезапуска как концепции экономического развития ЕС, так и идейной основы интеграции: ей стал так называемый Зелёный курс (Green Deal). И этим, по сути, была доказана жизнеспособность самого Евросоюза, хотя практическая имплементация Курса пока вызывает множественные дискуссии.

Таким образом, оценивая третий трек можно говорить об успехе в мобилизации различных (традиционных для ЕС) ресурсов, причём и в части масштаба, и в скорости. Более того, надо отметить и тактические успехи в использовании кризиса для перезапуска интеграции.

Обобщая реагирование Евросоюза на стресс по трём обозначенным нами трекам, можно сделать следующие выводы.


Первое и тривиальное. Определяющим в стрессе для единства и в последующей скорости и качестве реакции Евросоюза является распределение компетенций между наднациональным и национальным уровнями. Наибольшие разногласия возникли на медицинском треке, где все полномочия принадлежат странам-членам. (Это, кстати, стало и предметом дискуссий в рамках Конференции о будущем Евросоюза, призванной наметить контуры дальнейших реформ.) На треке свободы передвижения единство ЕС было быстро восстановлено, поскольку существуют ясные нормы права ЕС, Комиссия быстро вмешалась в процесс, а страны-члены работали в этом направлении через межгосударственное сотрудничество. Наконец, в экономике ЕС отреагировал наиболее быстро и масштабно, не только предотвратив стресс для единства, но и сформировав новую концепцию экономического развития и идейную основу интеграции.

Второе. Сложившееся в ЕС разделение компетенций не создано для реакции на кризисы, аналогичные пандемии, да и в целом на непредсказуемость современного мирового развития. Поэтому неизбежно в реакции стран-членов будут проявляться как рефлексы сотрудничества в ЕС, так и попытки решить вопросы на национальном уровне. При этом характерной особенностью, например, дискуссий о вакцинации стала активность не столько национальных, сколько субнациональных единиц. В этом контексте Евросоюз эксплуатирует привычные, уже созданные ресурсы, переформатируя их. Это, прежде всего, инструменты регулятивные (например, Европейское агентство по лекарственным средствам, макроэкономические критерии, шенгенские нормы) и финансовые (бюджетные средства, инструменты экстренной помощи, возможность привлечения ЕЦБ). В этом смысле можно говорить о традиционном для ЕС «разливании старого вина в новые бутылки».

Третье. Дискуссии о том, чего (не) сделал Евросоюз, чтобы преодолеть пандемию и её последствия, свидетельствуют о том, что эксперты, политики, граждане продолжают страдать от разрыва между способностями ЕС и ожиданиями от него (capability-expectation gap). На этот феномен специалист по международным отношениям Кристофер Хилл в начале 1990-х годов указал применительно к внешней деятельности Евросоюза, однако в полной мере им можно охарактеризовать и всё то, что (не) происходило во внутренней жизни Евросоюза с начала 2020 года. Как ни парадоксально, критика свидетельствует об успехе Евросоюза, который смог сформировать рефлекс апеллирования к себе в любой сложной ситуации. Но в этом есть и опасность, поскольку на такой запрос Евросоюз далеко не всегда может ответить быстро и эффективно (да и сами критерии эффективности остаются эфемерными). Следовательно, стресс для единства Евросоюза будет возникать снова и снова и будет регулярно купироваться с большими или меньшими успехами.


 

Ссылка на первоисточник

Картина дня

наверх